【规则摘要】
1.迟延履行政府特许经营协议，政府可单方解约情形
——行政相对人迟延履行特许经营协议致协议目的无法实现的，行政机关可依《合同法》规定单方解除特许经营协议。
2.行政允诺作出后，县政府对关键内容不得随意解释
——在行政允诺订立和履行过程中，行政主体对关键内容作出无事实根据和法律依据的随意解释的，构成滥用优益权。
3.公司介入市政项目后要求兑现优惠政策，如何处理
——政府部门就市政建设项目准入及优惠政策批示，公司法人据此介入并主张兑现的，不属于法院受理民事案件范围。
【规则详解】
1.迟延履行政府特许经营协议，政府可单方解约情形
——行政相对人迟延履行特许经营协议致协议目的无法实现的，行政机关可依《合同法》规定单方解除特许经营协议。
标签：行政合同｜合同解除｜迟延履行
案情简介：2011年，燃气公司与市政府签订天然气综合利用项目合作协议，约定特许燃气公司负责特定区域燃气项目建设工作，特许经营期限为30年。2016年，市政府经数次催促履行未果后，发函解除协议，将特定区域燃气项目建设及经营管理工作收回。燃气公司申请复议被驳回后起诉。
法院认为：①《市政公用事业特许经营管理办法》第2条规定，“市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法。”故本案所涉燃气经营区域授权系市政公用事业特许经营。案涉合作协议系市政府在法定职责范围内为实现公共利益需要，对天然气综合利用项目实施特许经营而与燃气公司进行的约定，具有行政法上权利义务内容，属行政协议。最高人民法院《关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第14条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《合同法》作为调整民事合同的法律规范，在不违反有关行政法强制性规定情况下，可直接适用于行政协议。②《合同法》第60条第1款规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务；第64条第4项规定，履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。案涉合作协议有效，因协议对燃气项目建设未明确约定具体履行期限，市政府可随时要求燃气公司履行。在本案市政府已给予燃气公司足够准备时间，多次催促履行情况下，燃气公司在长达5年时间内，一直未完成全部授权经营区域内燃气项目建设。该事实表明燃气公司迟延履行义务，导致相关经营区域供气目的不能实现，合同解除法定条件成立。迟延履行特许经营协议义务行为应属《市政公用事业特许经营管理办法》第18条第5项“法律、法规禁止的其他行为”。③《市政公用事业特许经营管理办法》第25条规定，对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时接管的，必须按照有关法律、法规的规定进行，并召开听证会。市政府对未提供证据证明其已履行相关组织听证义务，其取消特许经营权行为不符合上述法律规定，属程序违法。判决撤销案涉行政复议决定，确认市政府收回燃气公司燃气经营区域授权行政行为程序违法，但不撤销该行政行为。
实务要点：行政相对人迟延履行特许经营协议致协议目的无法实现的，行政机关可依《合同法》规定单方解除特许经营协议。
案例索引：山东高院2017年5月5日“某燃气公司与某市政府等行政诉讼案”，见《寿光中石油昆仑燃气有限公司诉寿光市人民政府、潍坊市人民政府解除特许经营协议案》，载《最高人民法院公报·案例》（201809/263:42）。
2.行政允诺作出后，县政府对关键内容不得随意解释
——在行政允诺订立和履行过程中，行政主体对关键内容作出无事实根据和法律依据的随意解释的，构成滥用优益权。
标签：行政合同｜招商引资｜合同解释｜行政允诺｜优益权
案情简介：2001年，县政府印发通知，允诺招商引资奖励政策。2005年，崔某以其介绍案外人与县建设局签订投资建设协议并投产运行至今为由，诉请依通知给付140万元奖励。县政府在诉讼中对招商引资政策所作解释称以BOT模式建成项目不属于“新增固定资产”。
法院认为：①县政府通知系其为充分调动社会各界参与招商引资积极性，以实现政府职能和公共利益为目的向不特定相对人发出的承诺，在相对人实施某一特定行为后，由自己或其所属职能部门给予该相对人物质奖励的单方面意思表示。根据该行为法律特征，应认定县政府通知属行政允诺。对于县政府在通知所作单方面行政允诺，只要相对人作出了相应承诺并付诸行动，即对双方产生约束力。本案中，崔某响应县政府通知号召，积极联系其亲属，介绍案外人与县建设局签订投资建设协议，以BOT模式投资建设成涉案项目并投产运行至今，为本县取得了良好的经济效益和社会效益。基于县政府在通知中的明确允诺，其至今未履行通知中允诺相应奖励义务的现实，崔某提起本案之诉，于法有据。②县政府通知已就招商引资奖励政策和具体实施作出了相应规定，该规定与现行法律规范中强制性规定并无抵触。同时，由于当事人双方系在县政府通知内容基础上，达成有关招商引资奖励的一致意思表示，故该文件应是本案审查县政府应否兑现相关允诺的依据。依最高人民法院《关于适用<行政诉讼法>若干问题的解释》第14条规定，本案审理可适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。对县政府相关行为审查，既要审查合法性，亦要审查合约性。不仅要审查县政府行为有无违反行政法规定，亦要审查其行为有无违反准用的民事法律规范所确定的基本原则。③法治政府应当是诚信政府。诚实信用原则不仅是契约法中的帝王条款，亦系行政允诺各方当事人应共同遵守的基本行为准则。在行政允诺订立和履行过程中，基于保护公共利益需要，赋予行政主体在解除和变更中相应的优益权固然必要，但行政主体不能滥用优益权。行使优益权既不得与法律规定相违背，亦不能与诚实信用原则相抵触。在对行政允诺关键内容解释上，同样应限制行政主体在无其他证据佐证情况下，任意行使解释权。否则，将可能导致该行政行为产生的基础，即双方当事人当初意思表示一致被动摇。④县政府关于招商引资条款解释系对其业已作出的招商引资文件所做行政解释，在本案中仅作为判定行政行为是否合法的证据使用，其关联性、合法性、真实性理应受到司法审查。且该解释是在县政府收到一审法院送达起诉状副本后自行收集的证据，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第60条第1项规定，该证据不能作为认定被诉具体行政行为合法依据。我国统计指标中所称“新增固定资产”是指通过投资活动所形成的新的固定资产价值，包括已经建成投入生产或交付使用的工程价值和达到规定资产标准的设备、工具、器具的价值及有关应摊入的费用。从文义解释上看，县政府通知中“本县新增固定资产投入”，应理解为新增方式不仅包括该县原有企业扩大投入，亦包括新企业建成投产。申言之，如县政府通知在颁布时需对“本县新增固定资产投入”作特别规定，则应在制定文件之初即予以公开明示，以避免他人陷入误解。县政府涉诉后，再对通知中所作承诺进行限缩性解释，有推卸应负义务嫌疑。县政府以此为由，拒绝履行允诺义务，在一定程度上构成了对优益权的滥用，有悖诚实信用原则。县政府虽主张崔某不符合通知规定条件，不应予以参照奖励，但并未提供充分证据证明。判决责令县政府依其通知履行对崔某的奖励义务。
实务要点：在行政允诺订立和履行过程中，行政主体对行政允诺关键内容作出无事实根据和法律依据的随意解释的，构成滥用优益权。
案例索引：江苏高院（2016）苏行终字第90号“崔某与某县政府行政允诺案”，见《崔龙书诉丰县人民政府行政允诺案》，载《最高人民法院公报•案例》（201711/253:42）；另见《崔龙书诉丰县人民政府行政允诺案》，载《江苏省高级人民法院公报》（201705/53:60）。
3.公司介入市政项目后要求兑现优惠政策，如何处理
——政府部门就市政建设项目准入及优惠政策批示，公司法人据此介入并主张兑现的，不属于法院受理民事案件范围。
标签：市政工程｜行政合同｜诉讼程序｜法院受理｜优惠政策
案情简介：1998年，开发公司响应政府招商号召，向政府书面请示并经政府审批同意介入市政锅炉房建设。嗣后，开发公司起诉，要求政府兑现其在办公会议作出的纪要中承诺的优惠政策，支付优惠政策未到位形成的欠款3500万余元及利息。
法院认为：①市政府在未通知开发公司参加情况下，单方召开市政府办公会议决定由开发公司承建诉争项目并在市政府办公会议纪要中制定了优惠政策明细。开发公司接受政府办公会议决定后，其职责是按政府行政文书确定的权利义务履行，并无与市政府平等协商修订市政府优惠政策文件的余地。诉争项目建成后，市政府优惠政策使用不足部分能否以现金抵顶，亦由市政府单方决定，并由政府审计、计划、建设、开发等行政部门按行政命令单方审核确定。项目优惠政策确定、开发公司介入形式以及工程结算款确定等诸多方面均由市政府单方决定。尽管双方不存在领导、隶属关系，但上述案件事实表明，市政府在制定和执行优惠政策方面居于支配和主导地位。开发公司虽具有是否承担项目建设的决定权，以及对优惠政策如何理解、执行的建议权，但从整体上讲，在介入方式、优惠政策制定及如何履行优惠政策等方面，开发公司居于次要和服从地位，双方当事人尚未形成民法意义上的平等主体之间的民事关系。②《合同法》第2条规定：本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。合同是双方或多方当事人在平等自愿基础上形成的意思表示一致的民事法律行为，是以设立、变更、终止民事法律关系为目的的协议。市政府制定的办公会议纪要明确了优惠政策原则和优惠政策方案，系本案项目得以执行主要依据，但该优惠政策由市政府单方制定，未邀请开发公司参加并与之平等协商，亦未征得开发公司同意，故市政府办公会议纪要等相关文件非属双方平等协商共同签订的民事合同。③综上，尽管本案双方当事人之间法律关系存在诸多民事因素，但终因双方当事人尚未形成民法所要求的平等主体关系，市政府办公会议关于优惠政策相关内容的纪要及其文件不是双方平等协商共同签订的民事合同，故本案不属法院民事案件受理范围。此纠纷是市政府前届领导在兑现优惠政策额度以及有关诉争项目遗留未了事项，应由本届市政府领导继续解决，不应作为民事纠纷受理并作出实体判决，故裁定驳回开发公司起诉。
实务要点：政府部门就市政建设项目准入及优惠政策作出批示，公司法人据此介入建设项目的，因政府部门制定的优惠政策原则和优惠政策方案系单方制定，与公司法人之间尚未形成民法所要求的平等主体关系，尽管双方之间纠纷具有一定民事因素，但亦不属法院受理民事案件范围。
案例索引：最高人民法院（2006）民一终字第47号“某开发公司与某市政府债务纠纷案”，见《大庆市振富房地产开发有限公司与大庆市人民政府债务纠纷案》（审判长纪敏，审判员冯小光，代理审判员关丽），载《最高人民法院公报·裁判文书选登》（2007:294）；另见《未实施到位的人民政府招商引资优惠政策额度能否转化为债权以现金方式支付——大庆市振富房地产开发有限公司与大庆市人民政府纠纷上诉案》（冯小光，最高院民一庭），载《民事审判指导与参考·最高人民法院二审案件解析》（200702/30:160）；另见《政府招商引资优惠政策引发纠纷，法院不应受理》（冯小光），载《人民司法·案例》（200702:23）。
(未完待续）
作者：陈枝辉
来源：天同诉讼圈
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