【规则摘要】
4.区政府违规批地，招商引资协议无效，应相应赔偿
——地方政府与企业所签行政协议违反法律法规强制性规定，导致合同无效的，应按各自过错承担相应损失赔偿责任。
5.行政主体解除行政协议后，应只赔付直接经济损失
——行政协议中行政主体依行政管理需要，可单方面依法解除合同，对由此获取利益的，只赔付相对方直接经济损失。
6.招商引资协议属行政协议而非民事合同，适用调解
——地方政府招商引资协议属行政协议而非民事合同，应作为行政协议案件纳入行政诉讼受案范围，并适用调解原则。
【规则详解】
4.区政府违规批地，招商引资协议无效，应相应赔偿
——地方政府与企业所签行政协议违反法律法规强制性规定，导致合同无效的，应按各自过错承担相应损失赔偿责任。
标签：行政合同｜招商引资｜违规批地｜合同效力｜效力性规定
案情简介：2009年，四川某区政府与汽车公司签订企业入驻协议。汽车公司据此投资建设。2011年，市政府以区政府非法批准用地为由责令归还土地。2015年，汽车公司因未能入驻工业园，诉请赔偿其经评估认定的投资损失2700万余元。
法院认为：①《土地管理法》第53条规定：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政管理部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”四川省《〈土地管理法〉实施办法》第4条第1款规定：“省人民政府土地行政主管部门负责全省土地的统一管理和监督工作。市、州、县级人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。其中，设区的市城市规划区内的土地由市人民政府土地行政主管部门统一管理和监督。”第36条规定：“具体建设项目需要使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，其供地方案除国家和省批准的由省人民政府批准外，其他建设项目的供地方案由市、州、县级人民政府批准。”②本案中，签订协议的一方区政府不具有国有土地使用权审批权限，无审批国有土地使用权主体资格。汽车公司和区政府虽以企业入驻名义签订协议，但该协议中涉及用地条款约定违反了上述法律法规强制性规定，属无效约定。由于该协议中用地条款是汽车公司生产经营前提和基础，故入驻协议其余条款不能继续履行，应终止履行。③本案中，无论是区政府以发展当地经济而进行的招商引资，还是汽车公司因招商引资而进行投资建设，均不能成为违法理由。汽车公司在此过程中，明知区政府无国有土地使用审批权，抱着侥幸心里，在无合法用地审批、建设项目许可且存在巨大风险等情况下，进行巨大金额的投资建设，修建建筑物。在土地部门责令停止违法行为后，未按座谈会约定对地面上构筑物进行自行拆除，亦未委托他人拆除，导致该土地至今未能使用，造成土地资源巨大浪费，故汽车公司对其上述财产损失，应承担与其过错相应责任。区政府因其共同违法行为，造成了汽车公司财产损失，应承担一定责任。对汽车公司评估损失2700万余元，判决区政府承担1230万元。
实务要点：地方政府与企业所签行政协议违反法律法规强制性规定，导致合同无效的，应按各自过错承担相应损失赔偿责任。
案例索引：四川宜宾中院（2015）宜行初字第88号“某汽车公司与某区政府损害赔偿纠纷案”，见《四川申蓉汽车股份有限公司诉四川省宜宾市翠屏区人民政府未按照约定履行行政协议造成损失赔偿案——地方政府与企业签订违反法律法规强制性规定的行政协议的，双方应当按照各自过错大小承担相应责任》（莫凡），载《人民法院案例选》（201803/121:155）。
5.行政主体解除行政协议后，应只赔付直接经济损失
——行政协议中行政主体依行政管理需要，可单方面依法解除合同，对由此获取利益的，只赔付相对方直接经济损失。
标签：行政合同｜违约责任｜合同解除｜直接经济损失
案情简介：2005年，市政府与开发公司签订合作协议，约定后者5年内完成工业园区基础设施建设投资1亿元，直接兴办和引进外来投资30亿元，前者给予土地、税收优惠政策。2008年，经市政府同意，开发公司通过股权转让方式将合同权利义务转让给投资公司。因开发投资力度不够，导致进展缓慢，同时产生不稳定因素，市政府经多次督促后，发函解除合作协议及补充协议。2013年，投资公司提起行政诉讼，要求市政府赔偿其各种损失1亿余元。经评估，投资公司基础设施配套投入1320万余元。
法院认为：①市政府作为具有行政管理职能的一级政府，以土地、税收优惠政策吸引民间资本投资工业园区建设的意图清晰，其与投资公司等分别签订合作协议及补充协议，将减免部分规费、给予政策优惠额度或补偿作为对投资公司等投资的回报，属行使行政权力行为，故本案不属民商事案件受理范围，应属行政诉讼。②本案证据足以证明，投资公司实力不足，未能依约完成工业园区内配套设施建设及招商引资额，市政府向开发公司发出督促函，表明其曾指出开发公司投资建设力度不大及存在工程债务带来不稳定因素等问题，已催告开发公司限期履行协议义务；市政府专题办公会议纪要进一步证实投资公司未完成合作协议约定的年度考核任务，故投资公司构成违约，市政府不存在违约行为，市政府解约行为合法。③市政府解约后，投资公司基础设施配套投入1320万余元，应由市政府支付。投资公司、开发公司遗留债务系在投资期间与案外人的民事法律关系，不能要求市政府承担。开发公司与市政府之间的其他权利义务关系可另行主张。
实务要点：行政协议中行政主体根据国家行政管理需要，可单方面依法变更或解除合同，对由此获取利益的，应只赔付相对方直接经济损失。
案例索引：湖北高院（2014）鄂行终字第00028号“某投资公司与某市政府行政诉讼案”，见《武汉江城乐业投资有限公司诉宜都市人民政府行政合同及行政赔偿案——行政协议的认定、违约构成及责任承担》（王争），载《人民法院案例选》（201703/109:194）。
6.招商引资协议属行政协议而非民事合同，适用调解
——地方政府招商引资协议属行政协议而非民事合同，应作为行政协议案件纳入行政诉讼受案范围，并适用调解原则。
标签：行政合同｜招商引资｜调解
案情简介：2011年，传媒公司与区政府在产业基地的派出机构管委会签订入区协议。2014年，传媒公司以其纳税额符合入区协议约定比例，起诉区政府要求依约给付奖励及扶持资金。
法院认为：①《行政诉讼法》第12条第1款第11项规定，法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起的诉讼。最高人民法院《关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第11条第1款规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《行政诉讼法》第12条第1款第11项规定的行政协议。②本案中，从合同双方当事人之间地位关系看，本质为政府作出优惠政策，企业执行政府政策，双方之间非平等主体关系；双方签订招商引资协议目的系为实现行政管理目标。同时，管委会系区政府派驻产业基地行使管理行政事务职能的排除机构，不具有独立承担行政责任能力，其以自己名义所签入区协议应由区政府承担行政给付责任。管委会在协议履行过程中享有优益权，诉争款项虽名为租金及企业发展资金，实为新媒体管委会所作税收先征后返优惠政策，而普通商事主体不享有政策制定权力，故案涉入区协议性质上属行政协议而非民事合同。③《行政诉讼法》第60条规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。本案协议履行中，双方当事人均享有自由裁量权，故法院可依法对本案进行调解。
实务要点：地方政府招商引资协议属于行政协议而非民事合同，应作为行政协议案件纳入行政诉讼受案范围，并可适用调解原则。
案例索引：北京四中院（2015）四中行初字第597号“某传媒公司与某区政府行政诉讼案”，见《北京海丰传媒文化有限公司诉北京市大兴区人民政府要求履行行政协议案——招商引资协议的性质认定及其争议解决》（程琥），载《人民法院案例选·案香浮动》（201609/103:221）。
作者：陈枝辉
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