案例六
申报工作负责人不具有起诉撤销非物质文化遗产名录的原告主体资格——袁某诉北京市西城区人民政府非物质文化遗产名录案
裁判要旨
公民、法人或者其他组织对某一行政行为是否具有提起诉讼的原告资格，取决于其与该行政行为是否具有利害关系，而是否具有利害关系，通常从该公民、法人或者其他组织是否会受到该行政行为的不利影响，其主张的受到影响的利益是否属于相关法律规范所保护的利益等方面进行审查判断。
基本案情
2013年4月15日，北京市西城区广安门外街道社区公共服务协会（以下简称广外服务协会）出具《授权书》，同意将中国古建筑模型扎小样项目申报第四批西城区级非物质文化遗产保护名录，向西城区非物质文化遗产保护中心递交申报书、论证报告及相关资料，并授权西城区通过多种渠道、多种方式对本项目进行宣传和推广，同意将提交的该项目所涉及的相关材料用于非物质文化遗产的宣传和保护工作。
同年4月24日，广外服务协会作为中国古建筑模型扎小样项目的申报单位填写了《西城区第四批非物质文化遗产项目申报表》，本案原告袁某系申报工作负责人。
此后，北京市西城区文化委员会组织了专家评审、网上公示等工作。经被告北京市西城区人民政府（以下简称被告）研究，同意将中国古建筑模型扎小样等28个项目列入第四批区级非物质文化遗产名录，并予以公布。原告袁某认为被告将古建筑模型扎小样列入第四批区级非物质文化遗产名录的行为不具有合法性，提起行政诉讼，请求人民法院判令被告将中国古建筑模型扎小样项目从第四批西城区级非物质文化遗产名录中撤销。
裁判结果
北京市第四中级人民法院经审理认为：
根据《中华人民共和国非物质文化遗产保护法》的规定，非物质文化遗产是指各族人民世代相传并视为其文化遗产组成部分的各种传统文化表现形式，以及与传统文化表现形式相关的实物和场所。
《北京市人民政府办公厅关于加强本市非物质文化遗产保护工作的意见》提出，要按照国家有关评审标准对各类非物质文化遗产项目进行科学认定，并在此基础上建立起市及区（县）两级非物质文化遗产代表作名录体系，逐步建立与世界“人类口头和非物质遗产代表作”和“国家级非物质文化遗产代表作名录”相衔接的非物质文化遗产代表作名录体系。对于是否将某一项目列入非物质文化遗产代表性项目名录，公民、法人和其他组织可以行使的是建议权。
本案中，申报古建筑模型扎小样为西城区第四批非物质文化遗产的单位是广外服务协会，原告袁某系古建筑模型扎小样的从业者和该申报项目的负责人。是否将古建筑模型扎小样列入西城区第四批非物质文化遗产名录，不属于原告袁某的个人权利。是否将古建筑模型扎小样从非物质文化遗产名录中撤销，同样不属于袁某的个人权利，对其个人的合法权益亦不产生实际影响。
因此，原告袁某与本案被诉行政行为不具有利害关系，其不具有提起行政诉讼的原告资格。据此，北京市第四中级人民法院裁定驳回了原告袁某的起诉。经原告袁某提起上诉，北京市高级人民法院作出驳回上诉，维持一审裁定的终审裁定。
典型意义
本案系本市首例涉及非物质文化遗产名录的行政诉讼案件。
我国是历史悠久的文明古国，不仅有大量的物质文化遗产，而且有丰富的非物质文化遗产。对于非物质文化遗产的保存、保护，既需要相关国家机关依法采取认定、记录、建档、传承、传播等措施，也需要全社会的大力支持与积极参与。
例如，根据《非物质文化遗产保护法》第二十一条的规定，公民、法人和其他组织认为某项非物质文化遗产体现中华民族优秀传统文化，具有重大历史、文学、艺术、科学价值的，可以向相关行政机关提出列入非物质文化遗产代表性项目名录的建议。不过，公民、法人或者其他组织可以就某一项目应否被列入非物质文化遗产代表性项目名录提出建议，并不代表其具有针对非物质文化遗产名录的确定提起行政诉讼的原告资格。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，公民、法人或者其他组织对某一行政行为是否具有提起诉讼的原告资格，取决于其与该行政行为是否具有利害关系，而是否具有利害关系，通常从该公民、法人或者其他组织是否会受到该行政行为的不利影响，其主张的受到影响的利益是否属于相关法律规范所保护的利益等方面进行审查判断。
专家点评
中共北京市委党校、北京行政学院法学部主任、教授金国坤：
加强非物质文化遗产保护、保存，是继承和弘扬中华民族优秀传统文化，促进社会主义精神文明建设的需要。古建筑模型扎小样，是老北京的优秀传统文化技艺，久负盛名，作为非物质文化遗产保护项目列入名录，有利于对这一传统技艺的保护和传承，是贯彻落实《非物质文化遗产法》的体现。原告对这一项目是否是非物质文化遗产并没有异议，而是对没有确定代表性传承人表示不服。
这一类案件的发生，表明了人们对非物质文化遗产保护的重视以及所产生的权利和义务的关切，对于宣传对非物质文化遗产的保护具有推动作用。原告的诉讼主张也可以督促有关主管部门更重视在保护过程中严格依法收集代表性实物，确定代表性传承人。
从司法角度说，作为行政诉讼的原告，应当与所争议的事实有利害关系，是否列入名录对其个人并不产生权利义务关系，法院的裁定使当事人清楚了起诉的条件，可以引导当事人采取适当的方式予以监督，维护权益。
案例七
上级行政机关对下级行政机关的内部层级监督行为不具有可诉性——丛某诉北京市怀柔区人民政府履行法定职责案
裁判要旨
上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于行政诉讼受案范围。公民、法人或者其他组织诉请人民法院判令上级行政机关基于内部层级监督关系撤销或改变下级行政机关的行政行为，该起诉事项同样不属于行政诉讼受案范围。
基本案情
1998年8月11日，北京市怀柔区长哨营满族乡人民政府向长哨营满族乡七道河村村民周某核发了《村民宅院地使用许可证》。被告北京市怀柔区人民政府（以下简称怀柔区政府）于2016年1月3日收到原告丛某的申请书。2016年3月15日，被告怀柔区政府作出《关于撤销长哨营满族乡七道河村周某<村民宅院地使用许可证>的通知》，并送达周某和长哨营满族乡七道河村村民委员会。
原告丛某认为被告怀柔区政府在2005年至2016年间一直不作为，致使撤销这一违法行政行为拖延了11年之久，故提起诉讼，请求法院确认被告未及时撤销长哨营满族乡政府1998年8月11日违法核发的村民宅院地使用许可证，没有履行应尽职责和法定义务的行政行为违法。
裁判结果
北京市第四中级人民法院经审理认为：
公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合起诉条件。起诉不符合法定条件已经立案的，法院应当裁定驳回起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，被诉行为属于人民法院受案范围是法定的起诉条件之一。
本案中，原告丛某要求被告怀柔区政府撤销长哨营满族乡人民政府核发的《村民宅院地使用许可证》属于行政机关内部监督职责，不属于行政诉讼受案范围。故原告丛某要求确认被告怀柔区政府未及时履行法定职责违法的诉请事项，不符合法定起诉条件，本院依法应予驳回。据此，该院裁定驳回了原告丛某的起诉。经原告丛某提起上诉。北京市高级人民法院作出驳回上诉，维持一审裁定的终审裁定。
典型意义
本案涉及上下级行政机关之间的内部层级监督关系。公民、法人或者其他组织如果对下级行政机关的行政行为不服，可以依法对该行政行为提起行政诉讼，或者依法申请行政复议。公民、法人或者其他组织不针对下级行政机关的行政行为提起行政诉讼或申请行政复议，而是以申请履责的方式要求上级行政机关撤销下级行政机关的行政行为，进而主张上级行政机关未撤销或未及时撤销下级行政机关的行政行为构成行政不作为，并针对上级行政机关提起行政诉讼。
在涉及上下级行政机关之间内部层级监督关系的案件中，对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的，通常是下级行政机关的行政行为，而不是上级行政机关未撤销或未及时撤销下级行政机关的行政行为的行为。此种情况下，公民、法人或者其他组织针对上级行政机关未撤销或未及时撤销下级行政机关的行政行为的行为提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼受案范围。
就此问题，自2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法实施>的解释》第一条第二款第（八）项明确规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。
专家点评
中国政法大学法治政府研究院教授王青斌：
准确认定行政诉讼的受案范围对于行政诉讼的进展有着重要作用，法院只能对属于行政诉讼受案范围的事项进行实质性审查。根据我国行政诉讼法的规定，只有行政行为才属于行政诉讼的受案范围。而对于何为“行政行为”，则在理论上一直存在着争论，最高人民法院的司法解释通过排除的方式，将一些“非行政行为”排除在受案范围之外。
其中，“上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”即属于此类，该类行为之所以被排除在行政诉讼的受案范围之外，根本的原因在于这些行为是发生在行政机关内部的，上级机关所作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为并不能直接影响相对人的权益，通常需要由下级机关作出相应的行政行为去落实上级机关的内部监督行为。下级机关的行政行为是直接影响相对人权益的，是行政行为，属于行政诉讼的受案范围。
现实中也经常存在相对人要求上级机关履行“层级监督职能”，去作出某种行为。但在上级机关履行的只是“层级监督职能”的情况下，其作出的相关行为不属于可诉的范围。而在其不履行相关职能，原告起诉不作为时，同样不属于可诉的范围。因此，本案中，法院认定原告的起诉不属于受案范围是正确的。
案例八
行政机关对业主就小区停车管理的投诉举报应予答复——朱某诉北京市朝阳区人民政府行政复议案
裁判要旨
行政机关接到公民、法人或者其他组织的投诉举报后，应当依法进行调查和处理，并应在法定期限内向投诉举报人作出答复。行政复议机关经复议认定被申请人未在法定期限内答复投诉举报人从而构成未全面履行法定职责的，应依法责令被申请人履行法定职责。
基本案情
原告朱某作为乙方与甲方某停车管理公司签订《停车场车位租用协议书》，约定原告因车辆停放需要租用甲方车位，停车位场地使用服务费为1785元/年。合同签订当日，原告向合同甲方缴纳了上述服务费。
2016年7月，原告向北京市朝阳区城市管理综合执法监察局（以下简称朝阳城管监察局）投诉，称其所在小区地下停车场存在未经备案非法收费问题，要求进行查处。2016年9月12日，朝阳城管监察局针对朱某的投诉作出《行政答复意见书》，认为因其反映的机动车停车场不向社会开放收费，故其反映的问题不在该机关职责范围内。
2016年9月28日，原告朱某向被告北京市朝阳区人民政府提出行政复议申请，请求确认朝阳城管监察局对其针对违法行为的投诉控告不立案、不处理、不查处的行为违法，并责令朝阳城管监察局履行法定职责。同年12月9日，被告作出被诉复议决定书认为，朝阳城管监察局提交的证据能够证明其在原告朱某来访后，对某小区地下停车场进行了调查、取证，但朝阳城管监察局作出的《告知书》及《行政答复意见书》未向原告朱某有效送达，未尽到告知义务。
依据
裁判结果
北京市第四中级人民法院经审理认为：被告作为朝阳城管监察局的本级人民政府，具有对原告所提行政复议申请作出处理的法定职责。根据《行政复议法》
本案中，被告在查明朝阳城管监察局未向申请人有效送达答复意见，未尽到告知义务的情况下，责令该局在法定期限内履行相应职责正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告朱某的诉讼请求。经原告朱某提起上诉，北京市高级人民法院作出驳回上诉，维持一审判决的终审判决。
典型意义
本案充分体现行政复议机关有错必纠，及时纠正违法或不当行政行为的功能，同时也明确了投诉举报人获得答复的程序性权利和行政机关就调查处理情况依法向投诉举报人进行答复的义务。
本案还涉及停车管理问题。随着经济社会的快速发展，城市机动车保有量不断增加，停车问题日益凸显。
面对这一问题，行政机关的治理理念正在由“管制行政”向“服务行政”“引导行政”转变，治理方式也更多地带有“灵活性”“协商性”的特点。基于共享利用、社会共治的原则，可以允许居住小区的停车设施在满足本居住小区停车需要的情况下向社会开放，并由居住小区的居民委员会、村民委员会进行自治管理，以充分保证公众社会治理的参与权和公共资源的分享权。
专家点评
国际关系学院法律系主任、教授毕雁英：
本案涉及行政不作为的认定问题以及对新的社会治理理念的倡导和肯定。法院对本案的审查，体现了两个亮点：
第一，法院对行政主体履行职责的考察贯穿了行政程序的完整环节，行政不作为不仅包括实体上的不作为，也包括程序上的不作为，只要行政主体在程序上没有履行所有义务，即使其已经在实体上依法采取了调查和处理措施，并依法作出了行政处理决定，也仍然构成了行政不作为，应属违法行为。
本案中，尽管朝阳城管监察局在原告朱某投诉后，依法对某小区地下停车场进行了调查、取证，在实体上履行了法定义务，但其据此作出的《告知书》及《行政答复意见书》未向原告朱某有效送达，未尽到告知义务，在程序上存在违法情形，故构成了程序性行政不作为违法。本案法院支持了行政复议决定，肯定了投诉人获得答复的程序性权利和行政机关应就调查处理情况依法向投诉人进行答复的义务。
第二，法院的判决体现了对新的社会治理理念的引导，肯定了共享停车位被作为缓解当前停车位资源紧张的新治理手段的积极作用，法院通过对立法赋权、行政支持、社会自治的多元社会治理方式的肯定，可以在一定程度上保证公众社会治理的参与权和公共资源的分享权，缓解社会资源紧张的矛盾。
案例九
行政机关依法履行村务公开监督职责的，人民法院予以支持——董某诉北京市大兴区人民政府行政不作为案
裁判要旨
村民认为村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映。有关人民政府或者主管部门应当进行调查核实，认定村民委员会未及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，应当责令依法公开。
基本案情
2017年1月3日，原告董某向被告北京市大兴区人民政府（以下简称大兴区政府）邮寄了《责令北京市大兴区黄村镇狼垡二村村委会履行法定义务申请书》，请求被告大兴区政府履行行政职责，依法责令狼垡二村村民委员会依法实行村务公开。
大兴区政府收到后，于2017年2月28日作出《关于董某来信的回复》，主要内容为：经调查核实，关于狼垡地区规划范围内集体土地使用权入股加入北京兴业利民置业有限公司实行集体经营性建设用地统筹入市交易的决议，狼垡二村股份经济合作社严格按照民主程序召开了会议，通过了相关决议，通报了相关工作，但未在村务公开栏中对上述内容进行公开。
根据
2017年3月6日，被告大兴区政府作出《关于黄村镇狼垡二村村民委员会（股份经济合作社）村务公开的通知》，责令狼垡二村村民委员会（股份经济合作社）在收到该通知书之日起60日内依法对原告董某来信中要求村务公开内容中实际存有的进行公开。2017年3月9日，狼垡二村村民委员会收到该通知。
同日，原告董某认为被告大兴区政府行政不作为，起诉至北京市第四中级人民法院，请求依法判令被告大兴区政府对原告董某2017年1月3日提交的申请履行法定职责。
裁判结果
北京市第四中级人民法院经审理认为：
根据《村委会组织法》
本案中，被告大兴区政府收到原告董某的申请后对其申请的事项是否属于村务公开事项、狼垡二村村委会是否对原告董某申请的村务公开事项及时公开进行了调查核实，并根据其调查的情况，认定狼垡二村村民委员会未公开原告董某申请公开的村务内容。
2017年2月28日，被告大兴区政府作出《关于董某来信的回复》，答复董某将责令狼垡二村村民委员会（股份经济合作社）对其要求村务公开内容中实际存有的进行公开，并于2017年3月6日作出《关于黄村镇狼垡二村村民委员会（股份经济合作社）村务公开的通知》，责令狼垡二村村民委员会（股份经济合作社）在收到该通知书之日起60日内依法对董某要求村务公开内容中实际存有的进行公开。
被告大兴区政府已经尽到了调查核实并责令公开的职责，不存在怠于履行职责的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告董某的诉讼请求。一审宣判后，双方当事人均未提出上诉。
典型意义
本案强调了县级人民政府在村务公开中的监督职责，对保障村民对村务的知情权和监督权具有重要意义。《村委会组织法》明确规定了村民委员会实行村务公开制度并赋予县级人民政府监督村务公开的法定职责。村民委员会不及时公开村务信息，或者公开的信息不真实，会对村民的权益产生影响。
相关行政机关依法负有对村务公开予以监督的职责，在接到村民的反映后，不仅应当及时履责，还应当全面履责，以实现法律设定村务公开监督权的立法目的。一方面，行政机关要切实尽到调查、核实义务，查明村委会是否存在不及时公开或公开不真实的情况；另一方面，行政机关作出责令公开决定或通知时，应当给村委会设定依法公开的合理期限，以防止村委会迟迟不予公开。
专家点评
中国人民大学法学院法学院教授、博士生导师王旭：
县级人民政府依法对基层群众自治组织享有指导和监督的职责，因此人民法院对于其是否有效履行了该职责有权进行全面审查。村务公开是基层民主的重要形式，基层政府对于村委会的村务公开有法定监督、指导的职责，本案的最大意义有两点：
一是体现了人民法院促进基层民主和自治的重要司法功能，通过受理案件经过审查，来确认政府是否有效履职，从而间接提升了民主质量；二是本案在司法说理和裁量部分对于判断政府是否监督了村委会村务公开进行了较为全面的审查，对基层政府提出了全面、谨慎地进行公开监督的司法要求，为以后履行判决的类似案件提供了裁判审理的基准。
案例十
把行政争议实质性解决贯穿行政诉讼全过程——某水泥公司、某矿业公司诉北京市房山区人民政府企业停产关闭通知案
裁判要旨
当被诉行政行为涉及重大公共利益时，人民法院既应依法对行政行为的合法性进行审查，以监督行政机关依法行使职权；又应注重通过协调等手段实质性解决争议，以实现维护公共利益和当事人合法权益的有机统一。
基本案情
原告北京某水泥有限公司及配套关联企业北京某矿业有限公司是被列入北京市去产能、去库存以及大气污染治理防治目录的企业。因对企业关闭等问题未能达成一致意见，原告向法院提起行政诉讼。原告诉称，被告北京市房山区人民政府于2015年7月8日向其发送《关于企业停产关闭的通知》，要求原告于2015年8月20日前停产关闭。
原告认为，被告作出通知前没有对原告进行补偿和安置，致使企业运营陷入困难，故诉请法院撤销上述通知并要求被告安置企业职工。被告辩称，双方就企业停产关闭相关问题已经进行了协商，原告同意关停企业，被告依法就原告主张的安置问题予以补偿，后因原告在协商关停企业方案时要求过高而未能达成一致意见；应由原告对企业职工依法进行安置，被告并无相应职责。
裁判结果
北京市第四中级人民法院在审理中注意到本案事关大气污染防治、供给侧结构性改革、京津冀协同发展等决策部署，涉及重大公共利益。同时，原告作为本市最大的民营水泥生产企业，其财产权益必然受到被诉关停通知的重大影响，其职工亦须得到妥善安置。
为此，人民法院在坚持自愿、合法原则和确保信息对称的前提下，积极为双方当事人沟通协商搭建平台并提出合理的建议，促使被告召开专题会议研究解决相关问题，为实质化解行政纠纷创造了有利条件。最终，双方当事人就企业转型、员工安置、剩余原材料处理等一系列问题达成一致意见，原告主动申请撤回起诉，人民法院依法裁定予以准许。
典型意义
行政诉讼是维护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权的重要制度，人民法院在审理行政案件中应当坚持合法性审查原则。同时，解决行政争议也是行政诉讼的基本功能。
修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》不仅明确了“解决行政争议”的立法宗旨，也建立了行政机关负责人出庭应诉、一并解决民事争议、行政复议机关作共同被告等有利于实质解决行政争议的新机制，同时还拓宽了行政诉讼调解的适用范围。
当仅对行政行为合法性进行审理和判决难以实现案结事了时，人民法院应当积极运用协调等手段推动行政争议实质性解决。尤其在案件涉及重大公共利益的情况下，协调解决尤为必要。本案就是人民法院协调解决行政争议，最终实现维护公共利益和当事人合法权益有机统一的典型案例，对人民法院审理其他类似案件具有借鉴意义。
专家点评
北京师范大学法学院教授、博士生导师张红：
司法是化解社会矛盾、缓解社会冲突、维护社会稳定的重要窗口，是维护社会公平正义的最后一道防线。行政诉讼是国家重要的、基础性法律制度之一。行政诉讼的目的既包括保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权，也包括解决行政争议。所谓解决行政争议，应当是实质性地解决行政争议，真正实现案结事了，防止行政诉讼程序空转。
本案中，本市最大的民营水泥生产企业的财产权益必然会受到被诉关停通知的重大影响，其职工亦应得到妥善安置。同时，本案事关大气污染防治、供给侧结构性改革、京津冀协同发展等决策部署，涉及重大公共利益。法院一方面依法对被诉关停通知的合法性进行审查；另一方面，注重通过协调等手段实质性解决行政争议。
本案是人民法院协调解决行政争议，最终实现维护公共利益和当事人合法权益有机统一的典型案例，对人民法院审理其他类似案件具有借鉴意义。
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