涉征收经营性房屋租赁合同纠纷中承租人利益保护问题研究——以债权物权化原则的适用为视角（上）
随着我国各省市陆续出台租售同权的相关政策，租赁权的利益保护成为社会关注的焦点。从民事审判的实践来看，涉征收经营性房屋租赁问题是审理房屋租赁纠纷案件中的重点与难点。此类纠纷涉及主体多、标的金额高、审理难度大，如何平衡各方利益及认定征收行为对租赁关系的影响成为解决问题的关键。本文运用债权物权化原则作为承租人利益保护的请求权基础，明确征收行为的性质、确定征收行为对租赁关系产生影响的实质阶段，从而提出解决涉征收经营性房屋租赁纠纷的思路和对策。
一、涉征收经营性房屋租赁合同纠纷之现状研读
（一）S市2012-2017年涉征收经营性房屋租赁合同纠纷样本案件基本情况
笔者随机选取S市2012-2017年期间31起涉征收经营性房屋租赁合同纠纷（共55份判决书）进行分析。从起诉情况来看，原告系出租人的14件，系承租人的17件，动迁公司作为第三人参与诉讼的4件，次承租人、政府作为第三人参与诉讼的各1件；从诉请情况来看，出租人作为原告的案件之诉请均是要求承租人迁出房屋及支付相关费用，承租人作为原告的案件之诉请均是要求出租人支付动迁补偿款；从诉讼程序来看，大部分适用普通程序，其中12起案件的被告提起反诉，反诉率较高；从上诉情况来看，24起案件的当事人提起上诉，上诉率高达77.42%，息诉率低，其中二审改判6件，虽然有18件维持原判，但存在维持理由与一审判决理由不一致的情况；从生效判决结果来看，酌情给予承租人动迁补偿款的有18件，法院释明承租人对征收补偿事宜可另案处理的有5件，判决不支持承租人获得征收补偿款的有8件案件。
（二）涉征收经营性房屋租赁合同纠纷问题解读
1、案件审判标准不统一
案件审判标准不一致性不仅表现在对类似案件判决内容的不一致，也表现在对同一事实认定上的分歧。（1）事实认定标准不一致。例如，“哪一阶段的拆迁行为对租赁合同造成影响”的判决表述上存在“实质性动迁”、“政府作出征收决定”、“政府将系争房屋列入拆迁范围”、“签订《补偿协议》”等不同标准；（2）损失计算标准不一致。例如，在停产停业损失的计算上存在“参照拆迁公司的《补偿协议》”、“参照独立评估机构的《评估报告》”、“参考该地区动迁集体土地停产停业损失通常的补偿标准”、“酌情考虑”等不同计算方法；（3）解决承租人补偿要求的途径不一致。对于承租人提出的补偿要求，有的与租赁合同法律关系一并解决，有的释明承租人对动迁补偿另案处理。综上，此类案件审判标准存在多处不统一的情况，而对同一类案件审理标准的不一致容易降低群众对司法审判的信任度。
2、承租人权利保护缺失
一方面，审理中，征收行为发生在租赁合同期间，审判机关只能基于“公平原则”、“平衡各方当事人利益出发”等原则，对于承租人请求获得拆迁补偿利益予以支持（或者部分支持）或者要求承租人另行起诉来保护自己的权益；另一方面，动迁过程中，承租人对其合法占有使用房屋的动迁具体事宜很难知晓，知情权与参与权的缺失使其处于弱势地位。出租人与动迁公司签订补偿协议后向承租人隐瞒补偿情况的情形多有发生，从而引发纠纷。在27件案件中仅有1起案件为房屋产权人、动迁公司、承租人三方共同商议后确定产权人对承租人的补偿金额的情况，该案双方均未上诉。
（三）涉征收经营性房屋租赁合同纠纷原因分析
1、法律规定空白衍生审判统一性问题
2007年我国施行《中华人民共和国物权法》；2011年国务院颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》），同时废止了1991年国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》。《条例》未对涉征收租赁关系中承租人的补偿利益分配作出规定，在实际征收过程中，评估报告和征收补偿协议中也没有明确哪些补偿项目及金额归属于承租人，出租人与承租人对补偿利益的分配在立法上出现了盲点。
2、补偿分配模糊导致行政纠纷民事化
政府征收行为是行政行为。根据《条例》规定，负有征收主体责任的房屋征收部门应当保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。但是，由于《条例》中没有规定承租人对征收补偿所享有的权益，这就导致房屋征收部门只履行了“做蛋糕”的职能，却缺失了“分蛋糕”的考量。大多数的《补偿协议》只约定了给予产权人（被征收人）房屋价值、停产停业、搬迁安置等方面的补偿，却对于如何分配、向谁分配、怎样分配各类征收补偿利益没有约定。当然，政府相关部门的征收安置与补偿行为并没有违反法律和行政法规的规定，但从社会综合治理和源头化解矛盾的角度出发，作为处理拆迁补偿纠纷的审判机关在行政行为的下游化解由此产生的民事法律纠纷，不利于解决纠纷与社会稳定。
3、民行交叉结构增加案件审判难度
房屋租赁合同是民事主体对于不动产租赁设定的权利义务，政府对特定房屋的征收行为已经介入平等民事主体之间所设立的民事法律关系之中，并对民事法律关系产生影响。因此，涉征收房屋租赁合同引发的纠纷具有公法和私法双重属性，这种复合性纠纷必然产生民事权利义务分配与行政行为效力的交叉问题。此类纠纷为案件审判带来两个方面的困难：（1）“民行择一”的痛点。当事人可以通过民事诉讼或行政诉讼来寻求司法上的救济。受理法院一般将此类民行相互关联案件“择一”置于民事或行政审判庭进行审理，基于审理范围的限制，民事或行政审判均无法放开手脚彻底解决纠纷；（2）民事审判的难点。涉征收经营性房屋租赁合同纠纷案件中，政府征收行为与租赁合同的履行存在冲突，导致在处理此类问题时面临多个难点：《补偿协议》的性质是民事合同还是行政合同？租赁合同能否约定或者对抗《补偿协议》的内容？《条例》没有规定在征收补偿过程中对承租人权益的保护问题，那么承租人是否应当在征收过程中获得利益保护？以上问题缺乏明确的法律规定，在具体的审判实践中易出现认识上的不一致或案件定性的偏差。
二、涉征收经营性房屋租赁合同纠纷之学理研析
（一）承租人获取征收补偿利益的请求权基础：债权物权化原则的适用
1、债权物权化原则的概述
债权物权化，是指“相对性的债权亦有对抗一般人的效力。”或“债权物权化实则就是债的相对性的突破”。其被认为是对传统罗马法中物权的排他性、支配性和优先性的突破，以及近代“债权优越性地位”的体现。涉征收经营性房屋租赁合同纠纷中承租人的权利具有适用债权物权化原则的两个契合点：（1）租赁权因占有而产生。在传统的民法理论中，对于租赁关系而产生的“租赁权”有三种不同的观点：债权说、物权说和物权化说。一般认为，租赁关系因租赁合同而产生，但承租人使用、收益等物权权利是以占有或交付为前提条件；（2）租赁权的物权化。我国《合同法》第229条明确“买卖不破租赁”之规定，该规定是债权物权化中租赁权物权化的典型。在征收过程中，所有权发生变动，亦可实现租赁权物权化。
2、债权物权化原则的适用
根据“买卖不破租赁”原则，房屋所有权的转移不应影响承租人租赁权的实现。征收行为会导致租赁物所有权变动，故征收行为对于租赁权的影响亦应当适用“买卖不破租赁”原则。租赁权作为一项重要的债权，“租赁权物权化使得房屋管理体制从注重保护所有权人的利益向注重保护使用权人利益转变，使得房屋的利用价值得到了充分发挥，同时缓解了告诉经济增长过程中极易显化的社会矛盾。”因此，笔者认为在经营性房屋租赁关系中，征收行为对租赁法律关系的影响，可以适用“债权物权化（租赁权物权化）”原则——在承租人无法获得征收补偿利益而显失公平且民事与行政法律规定都无法独立地成为承租人获取利益的请求权基础的情况下，通过适用债权物权化原则是解决涉征收经营性房屋租赁合同纠纷的关键。
3、承租人的物权请求权基础
在经营性房屋征收活动中，承租人的法律地位一直是争论焦点之一。《条例》明确了仅房屋所有权人具有被拆迁人主体资格和补偿协议的订立资格，其也是对征收、补偿决定不服提起行政复议和行政诉讼等权利救济方式的主体。对承租人权益保护的缺位（特别是承租人不具备订立补偿协议的主体资格）是《条例》被人诟病较多的地方。笔者认为，《条例》从提高征收行为的行政效能和保障被拆迁人的权益出发，在具体的征收工作中取得了良好的效果，但对涉征收房屋承租人保护的缺失并不意味着承租人丧失了维护自己合法权益的法理基础。如前所述，租赁房屋在租赁期间发生所有权变动的，承租人基于占有产生租赁权而具有对世权。
（二）征收行为对租赁合同关系的影响程度：实质性征收行为的认定标准
1、征收行为对租赁合同影响的法律性质
政府征收行为系行政行为。《条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋租赁与补偿工作。”一般认为，政府的征收行为是行政行为。有观点认为：“在行政法层面上，拆迁过程实质上是一个政府行政的过程，包括政府规划、行政征收以及行政许可三种行政行为，且三种行政行为之间发生有一种必然性的逻辑关系。”也有观点认为，政府征收行为应当分两个阶段来看待，第一阶段为政府行政行为，第二阶段（签订拆迁补偿协议）为拆迁单位与房屋产权人（被拆迁人）的民事合同法律关系。笔者认为，根据《条例》第十条的规定：“房屋征收部门拟订征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。”因此，签订征收补偿协议的行为其实是政府行政行为的延续，并非单独的民事合同关系。征收行为应整体上评价为行政行为。
政府征收行为导致正在履行的租赁合同被迫终止，因此政府征收行为会对房屋租赁法律关系发生影响，如何理解政府征收行为的性质，目前存在四种观点：（1）不可抗力说。如果征收行为发生在租赁合同履行期间，且租赁合同双方对征收行为没有可预见性，则认为政府征收行为是不能预见、不可避免且无法克服的不可抗力，因此应当判决解除合同。（2）情势变更说。政府征收行为属于当事人双方履行合同过程中发生的情势变更，应当根据诚实信用原则，对合同予以变更或者解除。（3）“第三人原因”说。根据《合同法》第121条规定：“当事人一方因第三人的原因造成违约的，应当向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷，依照法律规定或者按照约定解决”，政府征收行为属于“第三人原因”。（4）“法律规定的其他情形”说。根据《合同法》第94条之规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同......（五）法律规定的其他情形。”
笔者认为，从行政行为频繁发生的角度看，将征收行为看作不可抗力不利于不可抗力情形认定的紧缩性；将政府看作影响租赁合同履行的“第三人”，并由被拆迁人来承担违约责任，并不符合实际；为防止法官自由裁量权的滥用，我国《合同法》并未规定情势变更原则。因此，笔者比较赞同政府的征收行为属于“法律规定的其他情形”，这一解释比较符合政府征收的行政行为属性，也能够为征收过程中房屋租赁合同纠纷的解决提供法律依据上的空间。
2、征收行为影响租赁关系的标准
政府征收行为从立项规划到征收补偿完成是一个漫长的阶段。《条例》中列明了征收决定、拟订征收补偿方案、发布公告、调查登记、确定征收范围、订立补偿协议等多个征收和补偿行为。对租赁合同产生实质性影响的“征收行为”并非拆迁的所有阶段。从案件的判决情况来看，究竟哪个征收阶段应当作为影响租赁合同履行的判别标准，存在“政府发布拆迁公告”、“系争房屋纳入征收范围”，“拆迁单位与被拆迁人签订拆迁补偿协议”、“被拆迁人收到补偿”等多个表述。征收行为对被拆迁人的影响是房屋所有权的灭失，对承租人的影响是房屋使用权的丧失。
征收行为影响了房屋正常经营功能的实现（占有和使用）即应当认为该行为影响了租赁合同的正常履行。《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第40条规定：“房屋征收部门与被征收人、公有房屋承租人依照本细则的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限……停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项、订立补偿协议。”笔者认为，如果以政府发布征收决定的公告作为征收行为对租赁合同产生影响的实质性行为并不妥当，因为从个案的角度来看，政府发布公告的行为是面向公众的，不会对系争房屋的租赁关系、承租人的经营活动造成实质性影响，而且在实践中存在发布征收公告后暂停征收行为，多年后再次恢复征收工作的情况。只有征收单位与被征收人签订的补偿协议生效时，对特定房屋的拆迁和补偿行为才会实质性展开，进而影响到承租人占有和使用，因此以补偿协议生效作为对涉征收经营性房屋租赁关系的实质性影响标准具有现实意义。
（未完待续）
作者：袁甄乙法学硕士，上海市杨浦区人民法院民事审判庭法官助理，多次在上海法院系统学术讨论会获奖。
来源：中国上海司法智库
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